NIK krytycznie o wdrażaniu pakietu klimatyczno-energetycznego


Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działaniaadministracji publicznej na rzecz dostosowania polskiej gospodarki do wymogów pakietuenergetyczno-klimatycznego. Regulacje prawne określające warunki prowadzeniadziałalności powodującej emisję gazów cieplarnianych wprowadzono z blisko trzyletnimopóźnieniem, a część aktów wykonawczych nie zostało wydanych nawet dozakończenia kontroli NIK. Dodatkowo nie stworzono, przewidzianych w unijnychprzepisach, mechanizmów wsparcia, na przykład rekompensat, dla przedsiębiorcówdziałających w sektorach powodujących emisję gazów. W wyniku zaniedbań ibłędów, zarówno ministra środowiska, jak i gospodarki, przedsiębiorcyprowadzili działalność w warunkach ogromnej niepewności i braku bezpieczeństwaobrotu gospodarczego – ocenia NIK.

 

Pakiet energetyczno-klimatyczny (PEK) to zbiór aktówprawnych Unii Europejskiej, które wprowadzają mechanizmy mające doprowadzić doosiągnięcia celów Unii w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych.

 

Zdaniem NIK Ministrowie Środowiska i Gospodarki  nie przygotowali odpowiednich warunkówprawnych niezbędnych, by dostosować polską gospodarkę do wymogów Pakietuenergetyczno-klimatycznego, a zwłaszcza do obowiązków nakładanych naprzedsiębiorców w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów (tzw.system ETS). Regulacje prawne w tym zakresie wprowadzono z opóźnieniem nawetkilkuletnim, a część aktów wykonawczych do nich nie została wydana do tej pory.Przedsiębiorcy, którzy od początku 2013 r. są zobowiązani spełniać zaostrzoneprzez przepisy Unii Europejskiej wymogi w zakresie emisji gazów i rozliczaniauprawnień do częściowo bezpłatnej emisji gazów, musieli wypełniać te obowiązki,mimo iż brakowało wielu istotnych procedur, według których powinni to robić.Jednocześnie Minister Środowiska nie miał narzędzi skutecznego monitoringuwypełniania tych obowiązków, ponieważ nie przygotował w wymaganym terminieniezbędnych przepisów ustaw i rozporządzeń.

 

Prace nad stosowaniem w Polsce wymogów Pakietu energetyczno- klimatycznego, w tym systemu ETS, były niewłaściwie zorganizowane iprzeprowadzane przez Ministra Środowiska. Składała się na to: niezadowalającajakość przygotowywanych projektów legislacyjnych, niesprawna organizacjaprocesu uzgodnień, w tym brak skutecznej koordynacji prac administracjirządowej, wprowadzanie przez Ministra Środowiska do projektów ustaw nowychregulacji, które nie były przedstawiane na etapie uzgodnień międzyresortowych.Doprowadziło to do blisko trzy letniego opóźnienia we wprowadzaniu regulacjiPakietu energetyczno-klimatycznego do polskiego prawa.

 

Zarówno Minister Środowiska, odpowiedzialny za nadzór nadsystemem ETS, jak i Minister Gospodarki, odpowiadający za działania sprzyjającewzrostowi konkurencyjności gospodarki polskiej, nie wypracowali spójnejstrategii wsparcia dla sektorów, których działalność powoduje emisję gazów lubktóre są narażone na wyższe koszty z powodu energochłonnej produkcji. Działaniaw tym zakresie były niespójne i niekonsekwentne. Nie stosowano niektórychmechanizmów, przewidzianych w przepisach UE. Na przykład nie wprowadzonorekompensat dla przedsiębiorców, nie analizowano potrzeby włączenia kolejnychsektorów lub podsektorów do systemu ochrony w ramach systemu ETS. Innemechanizmy przygotowano nierzetelnie. Takim źle przygotowanym i wprowadzonyminstrumentem był Krajowy Plan Inwestycyjny (KPI), przeznaczony dla wytwórcówenergii elektrycznej, którzy w zamian za inwestycje ograniczające emisje gazówmogą otrzymać bezpłatne uprawnienia do ich emisji. Minister Gospodarki niezapewnił przejrzystych zasad kwalifikowania zadań inwestycyjnych do KPI, jakrównież nie określił celów, jakie miały być osiągnięte za pomocą tego planu.Nie weryfikował też możliwości wykonania poszczególnych zgłaszanych projektów inwestycyjnych,stwarzając ryzyko niezrealizowania części zadań zakwalifikowanych do KPI. Wkonsekwencji nieokreślenia podstawowych założeń KPI oraz pozostawieniainicjatywy opracowania tego programu podmiotowi zewnętrznemu (projekt KPI byłprzygotowywany przez prywatny podmiot, bez jakiejkolwiek umowy z MinistremGospodarki), Minister Gospodarki nie realizował w pełni celów politykienergetycznej w zakresie potrzeb inwestycyjnych sektora elektroenergetycznego inie zadbał o ukierunkowanie dopuszczalnej pomocy publicznej w postacibezpłatnych uprawnień do emisji gazów, zgodnie ze strategicznymi celamipolityki energetycznej.

 

Jak wynika z ustaleń kontroli, stopień zaawansowania KPIpotwierdza wysokie ryzyko jego niepełnej realizacji – do połowy lutego 2016 r.nie podjęto co najmniej 67 zadań, tj. 18 proc. wszystkich zadań, przy czymotrzymanie bezpłatnego uprawnienia jest uwarunkowane rozliczeniem inwestycji do2019 r. Konsekwencją jest utrata możliwości pełnego wykorzystania tegomechanizmu pomocy publicznej, zaakceptowanego przez Komisję Europejską domodernizacji infrastruktury elektroenergetycznej.

 

Zaniechano również działań, które nie wynikały wprost zunijnej  dyrektywy dotyczącej systemuETS, lecz wspierałyby realizację celów Pakietu energetyczno – klimatycznego. Naprzykład Minister Gospodarki nie wywiązał się z zadania utrzymania wsparcia dlawysokosprawnej kogeneracji (wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej w jednymprocesie technologicznym), w tym wprowadzenia programu rozwoju wysokosprawnejkogeneracji do 2030 r., do czego zobowiązywała go  strategia rządowa Bezpieczeństwo Energetycznei Środowisko z kwietnia 2014 r. Obecny system wsparcia (tzw. świadectwapochodzenia poświadczające wytworzenie energii elektrycznej w kogeneracji)obowiązuje tylko do 2018 r., a brak określenia sposobu wsparcia dla kogeneracjiw kolejnych latach spowodował zaniechanie licznych projektów inwestycyjnych,także tych ujętych w KPI.

 

Mimo sześciu lat prac nad projektem nie przyjęto takżeNarodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej.

 

Nadzór Ministra Środowiska nad realizacją PEK byłnierzetelny, a jednocześnie nieskuteczny. Brakuje analizy danych i informacjizbieranych od podmiotów prowadzących instalacje emitujące gazy. Nie byłodotychczas także systemowej weryfikacji efektów zadań realizowanych w ramachKPI ze względu na brak uregulowań prawnych.

 

Minister Środowiska oraz Minister Gospodarki nie podejmowalidziałań w zakresie identyfikacji zagrożeń i zabezpieczenia konkurencyjnościprzedsiębiorstw emitujących gazy cieplarniane oraz narażonych na znacząceryzyko ucieczki emisji.

 

Podmioty gospodarcze, zobowiązane do stosowania wymogówsystemu ETS, właściwie wywiązywały się z nałożonych na nie obowiązków.Jednocześnie w wyniku zaniedbań i błędów leżących po stronie administracjirządowej przedsiębiorcy prowadzą działalność w warunkach niepewności i brakubezpieczeństwa obrotu gospodarczego.

 

Koszty realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemuETS po stronie administracji rządowej, ze względu na kolejne obowiązkinakładane na Polskę w regulacjach UE, rosły i w latach 2013-2014 wyniosłyłącznie 14 mln zł. W latach 2008-2014 prowadzący skontrolowane przez NIKinstalacje objęte systemem ETS (uwzględniono dane 36 spółek posiadających 139instalacji emitujących gazy cieplarniane) ponieśli koszty realizacji obowiązkówwynikających z postanowień PEK w wysokości 24 mld zł, z czego ponad 70 proc.(17,5 mld zł) stanowiły nakłady na realizację zadań inwestycyjnychzakwalifikowanych do KPI, a 26 proc. (6,4 mld zł) wyniosły koszty zakupuuprawnień. W tym samym okresie podmioty te uzyskały przychody z tytułusprzedaży uprawnień do emisji w wysokości 3,1 mld zł.

 

W trzecim okresie rozliczeniowym (lata 2013-2020) zmianazasad przydziału bezpłatnych uprawnień oraz objęcie systemem EU ETS nowychrodzajów instalacji (m.in. z branży chemicznej, hutnictwa metali nieżelaznych)wpłynęły na wzrost kosztów związanych z zakupem brakujących uprawnień. W latach2013-2014 w większości skontrolowanych przez NIK instalacji wystąpił niedobór przyznanychbezpłatnych uprawnień w stosunku do rzeczywistej emisji. W efekcie możenastąpić wzrost kosztów działalności podmiotów gospodarczych, a tym samym cenasprzedawanego produktu (np. energia elektryczna i cieplna).

 

W efekcie dotychczasowych działań dostosowawczych do Pakietuenergetyczno- klimatycznego skontrolowane podmioty gospodarcze zmniejszyły wlatach 2008-2014 ogólną wielkość emisji gazów objętych systemem ETS o 4,5 proc.Negatywne oddziaływanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów nakonkurencyjność polskiej gospodarki było dotychczas mniejsze niż szacowano(ceny uprawnień do emisji gazów były niższe od prognozowanych, były takżemożliwe do wykorzystania pule bezpłatnych uprawnień). Jednak sukcesywnezmniejszanie w kolejnych latach liczby bezpłatnych uprawnień oraz innedziałania organów UE wymuszające dalsze zmniejszenie emisji gazów, wymagająpodjęcia kompleksowych przedsięwzięć zapewniających odpowiednie warunkikonkurowania polskiej gospodarki na rynku Unii i poza nim.

 

NIK uznała za konieczne podjęcie następujących działań przezMinistra Środowiska: stworzenie (wewspółpracy z Ministrami Energii oraz Rozwoju) spójnego systemu monitorowaniawpływu rozwiązań zawartych w Pakiecie na sytuacje poszczególnych sektorów ipodsektorów, który umożliwi rzetelną ocenę konsekwencji wynikających z PEK dlagospodarki oraz stworzenie narzędzi dla działań interwencyjnych w zakresieochrony konkurencyjności; wprowadzenie (wewspółpracy z Ministrami Energii oraz Rozwoju) trwałego mechanizmu określającegozasady wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach istotnego pogorszenia siękonkurencyjności, które może mieć miejsce w wyniku wzrostu kosztów uprawnień doemisji (np. system rekompensat przewidzianych w dyrektywie ETS); zapewnienie, jakoorgan odpowiedzialny za nadzór nad systemem ETS, skutecznej koordynacji działańadministracji rządowej podejmowanych w celu realizacji wszystkich zadań z tymzwiązanych.

 

Ponadto NIK wnioskowała, po przeprowadzonej kontroli doMinistra Środowiska m.in. o wydanie rozporządzeń do ustawy z 2015 r. o systemiehandlu uprawnieniami, ustawy z 2009 r. o systemie zarządzania emisjami orazustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

NIK

fot. Pixabay

ZOSTAW ODPOWIEDŹ

Please enter your comment!
Please enter your name here