MITY, KŁAMSTWA i manipulacje wokół zielonych certyfikatów

Czy chroniczne straty to „osłabienie rentowności”, czy też pułapka inwestycyjna ku przestrodze?

OD REDAKCJI REO: Historia kolejnej nowelizacji Ustawy o odnawialnych źródłach energii (OZE) właśnie rozgrywa się na naszych oczach. Zapewne do wyborów unijnych niewiele się w tej materii wydarzy, bo temat w pewnym sensie jakby mało polityczny, znaczy chluby rządzącym nie przysparzający, można więc w antrakcie zapoznać się z sytuacją właścicieli instalacji OZE. Dodajmy, że jest to sytuacja nie do pozazdroszczenia.
Lektura analizy dokonanej przez Tomasza Podgajniaka, eksperta w zakresie systemu zielonych certyfikatów, członka zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Energetyki Odnawialnej i Rozproszonej, pozwoli Czytelnikowi dostrzec, co rząd ma na myśli, głosząc bzdury o poprawie rentowności i nadmiernym wsparciu dla tych, którzy zainwestowali w źródła zielonej energii.
Zapraszamy do lektury.

 

fot. Pixabay

Wycofanie kontrowersyjnej regulacji

Pod koniec lutego 2019 roku rząd ogłosił (kolejny) projekt nowelizacji Ustawy o odnawialnych źródłach energii. Konsultacje społeczne proponowanych zmian zakończyły się 7 marca. Mimo krótkiego terminu udział wzięło kilkadziesiąt organizacji branżowych, instytucji, a nawet pojedynczych obywateli. Łącznie zgłoszono ponad 300 uwag różnej wagi – niektóre o charakterze czysto porządkowym, inne wręcz fundamentalne, wychodzące nawet poza zakres regulacji.

Trzeba zauważyć, że zasadnicza większość proponowanych przez Ministerstwo Energii zmian przepisów jest przez branżę OZE dobrze przyjmowana, wręcz oczekiwana, bo  porządkują one, uzupełniają lub doprecyzowują już obowiązujące prawo. Na tym – w sumie pozytywnym – tle poważne kontrowersje, mówiąc eufemistycznie, a w praktyce silne wzburzenie i sprzeciw większości uczestników konsultacji, wzbudziła propozycja zmiany sposobu ustalania wysokości tzw. jednostkowej opłaty zastępczej OZE.

Na konferencji uzgodnieniowej 26 marca resort wycofał się z tego pomysłu, nie podając jednak, z jakich powodów i zapowiadając, że wróci się do niego w przyszłości (bez wskazania kiedy). Powodów tej decyzji może być wiele. Być może przesądził sprzeciw innych resortów albo niejawna krytyka ze strony spółek Skarbu Państwa. Sprawić to mogły też nieformalne sygnały z Komisji Europejskiej, świadczące o tym, że nie ma szans na notyfikację rozwiązania sprzecznego z artykułem 6 Dyrektywy RED II.

Powodem mógł też być jednolity – tym razem – sprzeciw wszystkich liczących się organizacji branżowych. Nie można też wykluczyć, że przedstawiciele resortu sami doszli do wniosku, że projekt jest szkodliwy nie tylko dla branży OZE, ale dla całej energetyki, choć na to akurat za bardzo bym nie liczył. Myślę, że ważył po trosze każdy z pozostałych powodów, ale mógł to być również rodzaj balonu próbnego wypuszczonego w celu zbadania nastrojów w branży.

Analizując propozycję trwałego zamrożenia przychodów operatorów OZE znacznie poniżej kosztów operacyjnych (łączne przychody ze sprzedaży energii i certyfikatów nie wyższe niż 312 zł/MWh), należy zatem podkreślić, że byłby to kolejny w ostatnich latach pomysł wprowadzenia rozwiązania ewidentnie szkodliwego dla całej branży energetycznej. Poniżej przedstawiam analizę, która prowadzi właśnie do takiego wniosku.

Geneza opłaty zastępczej

Aby zrozumieć gwałtowny sprzeciw organizacji skupiających podmioty z branży OZE, trzeba przypomnieć, że opłata zastępcza to jeden z fundamentalnych instrumentów wsparcia uruchomionego w 2005 roku dla operatorów instalacji OZE w ramach systemu tzw. zielonych certyfikatów. Odłożona na półkę (tym razem) zmiana byłaby kolejną już ingerencją w ten system, bo niespełna dwa lata wcześniej (o czym za chwilę) dokonano, potencjalnie bardzo niekorzystnej dla operatorów OZE, korekty.

Opłata zastępcza, zgodnie z założeniami z 2005 roku, ma umożliwiać podmiotom zobowiązanym do potwierdzania stosownego (określanego na kolejne lata przez prawo) poziomu udziału energii ze źródeł odnawialnych w konsumpcji finalnej. Potwierdzeniem takim jest zasadniczo umarzanie zielonych certyfikatów, ale gdy certyfikatów na rynku brakuje lub ich cena byłaby zbyt wysoka, dopuszcza się wykonanie tego obowiązku poprzez wniesienie opłaty zastępczej. Jest to więc instrument awaryjny, a nie alternatywny dla kupna i umarzania certyfikatów, którego celem była jedynie stabilizacja systemu, ale nie umożliwianie unikania ich zakupu czy generowanie dodatkowych przychodów budżetu państwa. Żadna z określonych w prawie przesłanek stosowania tej opłaty w aktualnej sytuacji nie występuje.

Antycypując racjonalne przychody operatorów OZE, na które składają się głównie wpływy ze sprzedaży energii oraz ze sprzedaży certyfikatów, w pierwszym roku funkcjonowania systemu wsparcia wartość opłaty zastępczej ustalono na 240 zł/MWh, a dzięki indeksacji inflacyjnej urosła ona do nieco ponad 300 zł/MWh w 2016 roku. Warto jednak pamiętać, że w latach 2005-2009, gdy łączne przychody ze sprzedaży energii i certyfikatów nie przekraczały 400 zł/MWh, przyrosty nowych mocy OZE były względnie małe. Dopiero po przebiciu tej bariery rozpoczął się prawdziwy boom inwestycyjny.

 

Załamanie się rentowności 

Jak już wspomniano, opłata zastępcza miała stanowić barierę dla ewentualnego nadmiernego wzrostu cen certyfikatów i tak się też działo do połowy 2012 roku (wówczas występowały jeszcze niedobory zielonych certyfikatów). W transakcjach pozagiełdowych, najbardziej miarodajnych w tym okresie, bo obejmujących ponad 80% obrotu, średni indeks cenowy kształtował się w tym czasie na poziomie o 10-15% niższym od pułapu wyznaczanego przez opłatę zastępczą. Od tego momentu – na skutek szybko rosnącej nadwyżki certyfikatów, które nie znajdowały nabywców – ich cena zaczęła dość szybko spadać. W pierwszej połowie 2017 roku średnia cena ważona z transakcji giełdowych osiągnęła swoje historyczne minimum i wynosiła niespełna 9,5% wartości opłaty zastępczej. Oznaczało to też, że przychody operatorów OZE spadły o ponad połowę w porównaniu do okresu boomu inwestycyjnego z lat 2011-2015.

O ile w 2012 roku uśredniony przychód ze sprzedaży energii i certyfikatów wynosić mógł nawet 450 zł/MWh (ca 200 zł/MWh za energię i 250 zł/MWh za certyfikaty), co dawało przyzwoitą stopę zwrotu z inwestycji wiatrowych (i przynosiło przysłowiowe kokosy z tytułu współspalania), to w 2016 roku kwota ta spadła poniżej 250 zł/MWh (średnia cena energii z rynku konkurencyjnego to 169,7 zł/MWh, a średnia cena giełdowa certyfikatów 73,63 zł/MWh). W 2017 roku było już fatalnie, bo średnia cena energii spadła do 163 zł, średnia roczna cena certyfikatów do 38,83 zł, a podatki od nieruchomości dla turbin wiatrowych, czyli jeden ze składników kosztów, wzrosły o ok. 30-40 zł/MWh.

Tymczasem w 2016 roku średnie koszty operacyjne (bez zwrotu equity) w parkach wiatrowych, które nie dostały wsparcia inwestycyjnego z funduszy unijnych (z dotacji skorzystały instalacje o łącznej mocy ok. 900 MW, czyli ok. 15% aktualnego potencjału) wynosiły ca 360 zł/MWh. W efekcie

ponad 70% instalacji wiatrowych (praktycznie wszystkie nowe) oraz wszystkie biogazowe, fotowoltaiczne i małe elektrownie wodne od 2015 roku generowało straty.

Umowy na zielone certyfikaty

Wysoki poziom opłaty zastępczej, mimo już bardzo niskich giełdowych cen certyfikatów, był jednak przysłowiową solą w oku dużych koncernów energetycznych, które w latach 2009-2011 masowo zawierały z operatorami OZE długoterminowe kontrakty na zakup zielonych certyfikatów. Jeżeli przyjąć, że wyznacznikiem popularności tych kontraktów były transakcje pozasesyjne (tzw. kontrakty OTC – over the counter), to większość obrotów certyfikatami odbywała się właśnie w tej formie. Skala transakcji pozagiełdowych w 2016 roku była ponad 2-krotnie, a w pierwszej połowie 2017 – nawet 3-krotnie większa niż wolumen obrotów sesyjnych na Towarowej Giełdzie Energii.

Większość z umów długoterminowych zakładała ustalony z góry poziom cen zakupu/sprzedaży certyfikatów, jednak w części z nich przyjęto, że cena ta nie może przekroczyć określonego procenta wartości opłaty zastępczej. Prawdopodobnie była to jedna z przyczyn uchwalenia w lipcu 2017 roku zmiany w zasadach ustalania jej wysokości. Wprowadzono mechanizm wiążący poziom opłaty zastępczej z cenami certyfikatów z transakcji sesyjnych, co być może w intencji autorów (autora?) tej propozycji miało zmienić ceny umowne a tym samym zmniejszyć obciążenia ponoszone z tego tytułu przez duże koncerny energetyczne. Całkowicie zignorowano przy tym fakt, że zmiana ta, gdyby zadziałała skutecznie, zredukowałaby także trwale przychody operatorów OZE, i tak już stojących przed widmem upadłości, wprowadzając zupełnie inne parametry niż te, które uwzględniano, budując wieloletnie modele finansowe i zaciągając zobowiązania kredytowe.

Projekt miał być ponoć inicjatywą poselską, ale na posiedzeniach komisji sejmowych i senackich posłowie sprawozdawcy niewiele mieli do powiedzenia (można to sprawdzić w stenogramach sejmowych), a bronił go przedstawiciel Ministerstwa Energii, tłumacząc, że zmiana ta zwiększy (sic!) popyt na zielone certyfikaty i tym samym poprawi sytuację operatorów OZE. Dla każdego, kto ma pojęcie o funkcjonowaniu systemu było jasne, że uzasadnienie to nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, i że obraża inteligencję uczestników tych posiedzeń.

Kto i jak określa cenę zielonych certyfikatów

Popyt na certyfikaty wyznaczany jest bowiem przez obowiązek ich umorzenia określany obecnie przez Ministra Energii. Od blisko dekady wskaźnik ten ustalano na poziomie znacznie niższym niż produkcja energii z OZE. W efekcie nadwyżka certyfikatów jest dziś tak duża, że podmioty zobowiązane do ich kupowania mają ich zapas co najmniej na rok – tzn. źródła odnawialne przez rok mogłyby nie generować energii, a i tak wystarczyłoby certyfikatów na formalne wykonanie obowiązku ich umorzenia.

Wysokość opłaty zastępczej nie miała zatem żadnego znaczenia dla zwiększenia czy zmniejszania popytu na certyfikaty. Mogła natomiast wpływać na zamrożenie ich cen na bardzo niskim poziomie. Nie było to jednak celem oficjalnie deklarowanym. Kierując się teoriami spiskowymi możne też przyjąć, że chodziło o umożliwienie spekulantom, którzy grali na średniookresową zwyżkę cen certyfikatów, ich kupna po zaniżonych sztucznie cenach. Byłoby to jednak tak drastyczne naruszenie zasad obrotu giełdowego, że nie odważę się sformułować takiego zarzutu, nie mając jednoznacznych dowodów.

Jedno jest natomiast pewne – rozwiązania tego bronił w parlamencie ten sam podsekretarz stanu w Ministerstwie Energii, który mniej więcej w tym samym czasie zapewniał opinię publiczną, że nie ma żadnego zagrożenia dla osiągnięcia przez Polskę celu w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych, który w 2020 roku ma wynieść 15%. Opowiadał też wiele innych rzeczy niemających potwierdzenia w faktach. Dziś już wiemy wszyscy, że popyt na certyfikaty – o czym ostrzegali wówczas eksperci – nie zwiększył się ani na jotę ponad ustalany administracyjnie poziom obowiązku ich umorzenia, bo nie było ku temu przesłanek. A i cel udziału OZE też nie zostanie osiągnięty, za co wszyscy zapłacimy pokrywając koszty tzw. transferów statystycznych. Natomiast pan ten opuścił już ministerstwo, ale nie za karę, tylko przeszedł na bardziej lukratywną posadę w jednym z koncernów energetycznych.

Nie spełniły się też, przynajmniej nie w takim zakresie jak zakładano, ukryte cele autorów tamtej zmiany. Wynikało to jednak raczej z niechlujstwa legislacyjnego, a może i z działania ukrytych dla przeciętnego obserwatora mechanizmów kształtowania się trendów cenowych na Towarowej Giełdzie Energii. Skoro Prezes Urzędu Regulacji Energetyki publicznie oznajmia, że skierował do prokuratury zawiadomienie o możliwych nieprawidłowościach w handlu samą energią, to nie można bez żadnych wątpliwości założyć, że w handlu certyfikatami jakieś nieprawidłowości nie występują czy nie występowały. Z całą pewnością trudno wskazać prawa rynkowe, które tłumaczyłyby niespodziewane zwyżki i spadki cen certyfikatów, w sytuacji tak ogromnej nierównowagi popytu i podaży.

Powody oburzenia propozycjami rządowymi

Nic więc dziwnego, że nowa propozycja zmiany zasad ustalania poziomu opłaty zastępczej została praktycznie przez wszystkie środowiska OZE i instytucje finansowe odebrana jako kolejna próba sztucznego zaniżenia ceny zielonych certyfikatów, a w perspektywie kilku lat – sprowadzenia jej praktycznie do zera. Rynek takie sygnały natychmiast wychwytuje, i w ciągu miesiąca ceny certyfikatów, mimo że prawo jeszcze się nie zmieniło, spadły o blisko 50%. Nie dziwi także, że pozytywny jej odbiór pochodził głównie z dużych spółek energetycznych i zdominowanych przez nie organizacji branżowych. O co zatem chodzi? Co wzbudziło tak skrajne postawy specjalistów i takie reakcje rynkowe?

Nowa propozycja regulacyjna sprowadzała się do powiązania wysokości opłaty zastępczej z cenami energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym. Zainteresowani mogą łatwo znaleźć szczegóły tego rozwiązania, ale na potrzeby tego artykułu wystarczy wskazać, że w projekcie wzoru określającego poziom opłaty zastępczej zastosowano, bez żadnego uzasadnienia merytorycznego, pułap przychodów wyznaczany przez tzw. ceny referencyjne dla instalacji OZE z 2018 roku. Już sam fakt, że zaproponowano aktualne wskaźniki kosztowe dla inwestycji realizowanych 4, 5, a nawet 10 lat wcześniej wzburzył branżę.

Jakby tego było mało, zaproponowano dodatkowe zmniejszenie tego pułapu o 15%. Pewnie w inny sposób nie dawało się uzyskać zakładanego ograniczenia przychodów. Równie sensowne byłoby nałożenie na silniki spalinowe samochodów wyprodukowanych przed 2010 czy 2015 roku norm emisyjnych, które spełniać będą musiały pojazdy wyprodukowane na przykład za 5 lat. Jest przecież oczywiste, że

przy systematycznie malejących kosztach wytwarzania w nowych instalacjach OZE, nie można ich wyników porównywać z kosztami w obiektach zbudowanych znacznie wcześniej.

Przyjęcie tych zmian skutkowałoby ograniczeniem łącznych przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej i zielonych certyfikatów do poziomu nie przekraczającego 312 zł/MWh, a w praktyce jeszcze niższego. Tymczasem biznesplany tych istniejących farm wiatrowych, które nie uzyskały żadnego dodatkowego wsparcia inwestycyjnego, zakładały przychody rzędu 400-450 zł/MWh. Było to uzasadnione ówczesnym stanem rynku, stanem rozwoju technologii i prognozami kształtowania się cen. Uwagę na to w swoich stanowiskach zwracało zarówno Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej, jak i Związek Banków Polskich oraz inne organizacje branżowe.

Nic dziwnego, że propozycja tak głębokiego, sztucznego ograniczenia przychodów została przez całą branżę OZE totalnie skrytykowana i że odebrano ją jako namacalny przejaw wrogich – w szczególności dla sektora energetyki wiatrowej – intencji rządu. Padały nawet sformułowania, że resort chce osiągnąć cel eliminacji lądowych turbin wiatrowych nie w 2035 roku, co zapowiadano w projekcie Polityki Energetycznej Polski do 2040, ale już w 2020 roku.

Tajemnicą poliszynela jest, że ten aspekt projektu nowelizacji Ustawy o OZE został przygotowany poza resortem. Nie wiadomo, czy jego autor ma jakiekolwiek pojęcie o rynku energii, ale za to na pewno solą w oku jest mu OZE, w tym zwłaszcza wiatraki. Widać to wyraźnie z treści samego projektu.

1
2
Tomasz Podgajniak
Prezes firmy Enerco, członek zarządu Polskiej Izby Gospodarczej Energetyki Odnawialnej i Rozproszonej, minister środowiska w rządzie Marka Belki.